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Sara Ferrer, representante residente del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), habló con El Espectador del camino recorrido en la Misión de Descentralización y los retos venideros. Destacó que una de las principales conclusiones a las que se llegó fue la necesidad de un modelo con mayor autonomía para que los territorios sean más equitativos y propensos al desarrollo.
¿Cuál fue el rol del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) durante este proceso de la Misión de Descentralización y cuáles son las propuestas que más destaca en torno a la autonomía territorial?
No hay que perder de vista que el debate alrededor de la autonomía territorial, lejos de ser novedoso, ha estado presente en la agenda pública colombiana a lo largo de casi toda su vida republicana. Y no es casual: al fin y al cabo, este es un país que tiene en la diversidad cultural, geográfica y regional una de sus principales riquezas, pero que, a la vez, encuentra en las desigualdades territoriales uno de sus más complejos, perjudiciales e irresueltos problemas. No es un tema netamente istrativo o financiero, como suele creerse; el modelo de autonomía territorial que se implemente, así como la forma en que funcione, puede habilitar o limitar las posibilidades de las personas de vivir una vida digna y plena. En Colombia, las capacidades y oportunidades que alguien puede tener en, por ejemplo, Antioquia, uno de los 15 departamentos con desarrollo humano alto, son muy distintas a las que encuentra un habitante de Vaupés, uno de los dos departamentos con desarrollo humano bajo, como lo evidenció el último Informe Nacional de Desarrollo Humano, publicado hace pocos meses. Cerrar estas brechas y evitar que continúen ampliándose, como ha ocurrido en la última década, es sin duda una de las asignaturas pendientes de Colombia.
La Misión de Descentralización, instalada en marzo de 2022, buscó hacerle frente a esta realidad recogiendo ideas de diversos actores y construyendo recomendaciones sobre la arquitectura institucional, la redistribución de recursos y el alcance que debería tener la descentralización en Colombia. Con este objetivo en mente, desde el PNUD le brindamos asistencia técnica al Departamento Nacional de Planeación para que el proceso fuera participativo, tuviera enfoque territorial y estuviera acompañado de insumos de calidad que enriquecieran el diálogo.
Aunque fueron múltiples las recomendaciones de la Misión, hay dos que, por su alcance estructural y relevancia en la actual agenda pública nacional, quiero destacar: el ajuste al Sistema General de Participación (SGP) y la recategorización de los municipios y departamentos del país. Sobre la primera, en el marco de la Misión se lograron acuerdos sobre la necesidad de que el dinero distribuido a los gobiernos locales no sea inferior al 30.5% de los ingresos corrientes de la Nación, propuesta que es importante recordar en estos momentos en que los debates legislativos sobre la autonomía territorial giran precisamente alrededor de ese porcentaje. Frente al segundo tema, la Misión recomendó avanzar hacia una nueva categorización que permita entregar competencias a los entes territoriales de acuerdo con sus capacidades y con respeto al principio de cierre de desigualdades.
Pero más allá de las propuestas específicas, es fundamental recordar que en el país hay una tensión entre dos proyectos distintos de país, uno que busca terminar lo que empezó la Constitución de 1991 profundizando la descentralización, y otro que pretende desmontar lo avanzado para recentralizar varias de las funciones del Estado. Mientras no haya acuerdos amplios sobre el camino a seguir, es posible que cualquier esfuerzo termine sucumbiendo ante los intereses políticos.
Recientemente, ustedes hicieron el lanzamiento del informe sobre el futuro de la democracia en Colombia, y entre los temas que reseñan está la tensión entre el centralismo y la autonomía de las entidades territoriales. En ese sentido, ¿cómo se relacionan estas propuestas que surgieron de la Misión de Descentralización con las recomendaciones del PNUD en ese informe?
De la misma manera en que la descentralización es un asunto que debe ir más allá del debate acerca de la distribución de recursos y de competencias, la democracia debe ser entendida más allá de sus reglas y procedimientos. En ambos casos, lo que debe primar al final del día es garantizar que las personas puedan vivir vidas plenas, dignas y en libertad, sin importar el territorio en el que nacen o el que habitan. El informe “Caminos para fortalecer la democracia colombiana” identifica en las brechas territoriales uno de los principales problemas de la democracia del país, uno que impide que tanto los bienes y servicios del Estado como los dividendos de bienestar que brinda el sistema lleguen por igual a todas las regiones y poblaciones, siendo esta una de las causas de la creciente desafección democrática en el país.
El informe, más allá de recoger una u otra propuesta concreta, lo que recomienda es territorializar la democracia colombiana en dos sentidos: por un lado, garantizando que tanto el aparato estatal como los beneficios de bienestar que trae la democracia lleguen de manera relativamente homogénea a todos los territorios del país, en especial a aquellos históricamente más relegados. Por otro lado, reconociendo las diferencias y particularidades de cada uno de los territorios, permitiendo que sus habitantes sean parte activa y relevante en todo el ciclo de toma de decisiones, desde el diagnóstico hasta la identificación de soluciones. Esto, aunque necesariamente pasa por la conversación sobre el modelo de ordenamiento territorial, debe ir más allá de la polarizante dicotomía entre centralismo y descentralización para enfocarse en superar la incapacidad o falta de voluntad del Estado, el sector privado y otros actores para llegar a todos los territorios.
¿Cómo estas propuestas de la Misión de Descentralización podrían ayudar a disminuir esa divergencia territorial?
Más allá de las propuestas concretas de la Misión, que pueden y son objeto de debate, lo relevante es el espíritu que las sustenta, uno que reconoce que no todos los territorios son iguales, que tienen necesidades y capacidades distintas y que, así mismo, tanto las políticas públicas como el modelo de autonomía territorial y de ejercicio de competencias debe tener en cuenta, alejado de la relativa homogeneización que se planteó en la Constitución de 1991.
En el marco de la diversidad territorial, los aspectos geográficos, culturales, económicos, productivos, sociales e históricos de los territorios son vistos como posibilidades de organización y construcción de un potencial de desarrollo económico local y de las capacidades financieras, istrativas, técnicas y tecnológicas de los gobiernos locales y de las comunidades territoriales. Por lo tanto, el reconocimiento de la amplia diversidad del territorio es esencial para propiciar dinámicas pertinentes de desarrollo sostenible en lo económico, bienestar social y capacidades a lo largo del territorio nacional.
Las propuestas presentadas en el marco de la Misión de Descentralización atraviesan asuntos de competencias entre diferentes niveles de gobierno, las fuentes y los criterios territoriales de asignación y de la destinación del gasto, la arquitectura institucional y modernización de la istración pública y el Estado abierto para fortalecer las prácticas ciudadanas, comunitarias y de pueblos en la construcción pública de los intereses colectivos a la luz de estas premisas con las que se proyecta garantizar el ejercicio pleno de la autonomía y cerrar brechas dentro de los sectores y entre las entidades territoriales con capacidades fiscales y estándares de bienestar muy desiguales.
Esta Misión de Descentralización se destacó por los escenarios de diálogo que generó con distintos actores. En ese sentido y para otros procesos, ¿Cuál es la importancia de escuchar y hacer partícipe a la comunidad y los territorios en este tipo de procesos?
La Misión de Descentralización no podía desarrollarse desde Bogotá ni únicamente desde las ciudades principales del país, eso quedó claro desde un inicio. La importancia del objetivo de la iniciativa demandaba que se dialogara con criterio territorial, consultando a la institucionalidad, pueblos y comunidades étnicas, academia, gremios, organizaciones de la sociedad civil y otros grupos de interés. Con esta premisa, la Misión desarrolló 68 espacios de diálogo con más de 2.200 personas, escenarios que lograron vincular a la diversidad de actores en la construcción de una mirada conjunta y sistémica de las problemáticas o asuntos de interés, recogiendo las visiones y voces desde los territorios.
Es importante mencionar que la Misión garantizó formalmente una ruta de participación autónoma para los pueblos indígenas implementada por la Mesa de Trabajo Indígena y se diseñó e implementó una ruta con los pueblos negros, afrocolombianos, raizales y palenqueros orientada a profundizar en las apuestas político-istrativas de sus territorios.